Recht om op te komen tegen een inlichtingenverzoek

  

Recht om op te komen tegen een inlichtingenverzoek

Gepubliceerd in: NLFiscaal
Datum: 10-01-2017
Auteur(s): B.J.G.L. Jaeger

Bekijk PDF

Recht om op te komen tegen een inlichtingenverzoek
A­G HvJ, 10 januari 2017, C‑682/15, ECLI:EU:C:2017:2
Belastingtijdvak: 2014
In 2014 heeft de Franse Belastingdienst de Luxemburgse Belastingdienst een verzoek om
inlichtingen toegezonden in het kader van het onderzoek van de fiscale situatie van de vennootschap
naar Frans recht Cofima SAS. Dit verzoek betrof verschillende inlichtingen over de
moedermaatschappij van Cofima, de naamloze vennootschap naar Luxemburgs recht Berlioz
Investment SA (hierna: Berlioz).  
Naar aanleiding van dit verzoek om bijstand heeft de Luxemburgse Belastingdienst Berlioz gelast
diverse inlichtingen te verstrekken.
Berlioz heeft aan aan dit bevel gevolg gegeven, met uitzondering van de gevraagde namen en
adressen van de vennoten van Berlioz, het bedrag van de aandelen van elke vennoot en het
participatiepercentage van elke vennoot. 
Deze weigering heeft geleid tot een een administratieve boete van € 250.000.
Berlioz heeft naar aanleiding van deze boete beroep ingesteld met het verzoek te onderzoeken of
het bevel tot het verstrekken van inlichtingen gegrond was.
Het Luxemburgse Tribunal Administratif heeft echter geoordeeld dat hierover geen inhoudelijke
uitspraak hoefde te worden gedaan. 
In hoger beroep heeft het Cour administrative (hoogste bestuursrecht Luxemburg) hierover
prejudiciële vragen gesteld. 
Volgens A­G Wathelet moet artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie
aldus worden uitgelegd dat het gerecht waarbij beroep is ingesteld tegen de administratie boete, de
wettigheid van het bevel tot het verstrekken van inlichtingen moet kunnen onderzoeken. 
Gelet op het door richtlijn 2011/16 nagestreefde legitieme doel van bestrijding van belastingfraude en
–ontwijking, kan het gerecht volgens de A­G hierbij echter volstaan met een summier onderzoek. 
Slechts wanneer er sprake is van een wanverhouding tussen het verzoek om inlichtingen en het
fiscale doel, kan onwettigheid worden vastgesteld, aldus Wathelet.
Noot van Ludwijn Jaeger:
Om grensoverschrijdende belastingontduiking en ­ontwijking te bestrijden zijn de lidstaten van de EU
op grond van richtlijn 2011/16/EU (hierna: de richtlijn) in beginsel verplicht mee te werken aan het
verkrijgen en verstrekken van inlichtingen ‘die naar verwachting van belang zijn voor de
belastingheffing’. Daarbij geldt de voorwaarde dat de verzoekende staat eerst de ‘gebruikelijke
bronnen’ moet aanwenden om (zelf) achter de informatie te komen en voorts bij het verzoek het
‘fiscale doel’ van de inlichtingen vermeldt. Sinds 2008 zijn verschillende wetswijzigingen doorgevoerd.
Zo kende de regeling voorheen het recht om beroep in te stellen tegen het (verzoek tot het)
verstrekken van inlichtingen. Evenals in Luxemburg, waar deze casus op ziet, is in Nederland dit
recht geschrapt. Volgens de website van het Expertisecentrum Europees Recht van het ministerie

van Buitenlandse Zaken ­ die de gestelde vragen net even leesbaarder weergeeft ­ is dit de eerste
zaak waarin de afschaffing van het recht op beroep aan de orde wordt gesteld.
De Luxemburgse regering, die betoogt dat het Handvest niet van toepassing is op de geldboete nu
die niet is voorgeschreven in de richtlijn, had de onhoudbaarheid van dat standpunt wel kunnen
inschatten. De A­G stelt onder meer vast dat de nationale wetgeving waarop het inlichtingenverzoek
is gebaseerd de omzetting is van de richtlijn. De richtlijn schrijft voor dat de lidstaten “alle
maatregelen [nemen] die noodzakelijk zijn om: [...] de goede werking van de bij deze richtlijn
ingestelde regelingen voor administratieve samenwerking te garanderen”. Een sanctiemechanisme is
zo’n noodzakelijke maatregel om de doeltreffendheid te garanderen. Een soortgelijk oordeel kennen
we uit het arrest van 26 februari 2013, Åkerberg Fransson (C‑617/10, EU:C:2013:105). Met de A­G
meen ik dat het door de Finse en Luxemburgse regeringen bepleitte verschil met die casus gezocht
is.
Naast de voorgestane brede toepasselijkheid van het Handvest, maakt de A­G ons met zijn
beantwoording van de vragen 3 t/m 6 duidelijk dat hij in elk geval ook verder een ruime
toetsingsbevoegdheid voor staat. De nationale rechter dient (ook) de rechtmatigheid van het verzoek
om inlichtingen van de aanzoekende staat te beoordelen en zich niet te beperken tot louter de toets
of aan het verzoek om inlichtingen formele gebreken kleven. Een brede toetsing, maar wel slechts
marginaal: “Slechts wanneer de wanverhouding tussen het verzoek om inlichtingen en het fiscale
doel kennelijk is, kan onwettigheid worden vastgesteld.” Een ‘verwacht fiscaal belang’ is daarbij een
voorwaarde voor het ontstaan van de verplichting voor de verzochte lidstaat gevolg te geven aan een
inlichtingenverzoek. Enigszins vanzelfsprekend is hij vervolgens ook van mening dat aan de
toetsende rechter ‘natuurlijk’ het verzoek om inlichtingen moet worden verstrekt. En dan ook,
behoudens doorslaggevende bezwaren (een toetsing à la art. 8:29 Awb) aan de procespartijen.
Hoewel de conclusie is doorspekt met het benadrukken van het belang van het fundamentele recht
op een doeltreffende voorziening in rechte, wordt het praktische belang bij zo’n rechterlijke toetsing
wel behoorlijk uitgehold. Een potentieel fiscaal belang is al een dermate brede maatstaf dat die niet
snel te buiten wordt gegaan. Vervolgens moet er ook nog slechts marginaal worden getoetst. Dat
maakt het tot een welhaast dubbele marginale toetsing. Het verzoek moet wel behoorlijk ridicuul zijn,
wil er voor een rechter grond zijn om het inlichtingenverzoek te beletten.
“De tweede prejudiciële vraag van de verwijzende rechter is derhalve van cruciaal belang, aangezien
het Hof wordt verzocht de werkingssfeer van artikel 47 van het Handvest af te bakenen. Het gaat
hierbij namelijk om niets meer en niets minder dan het antwoord op de vraag of als gevolg van de
toepassing van het Handvest artikel 47 ervan automatisch toepassing vindt, dan wel of voor de
toepasselijkheid van dit artikel als voorwaarde geldt dat sprake zou zijn van schending van een van
de door het Unierecht gewaarborgde rechten of vrijheden, aldus de A­G. De A­G is van mening dat
ook dit aspect ruim moet worden uitgelegd. Hij verwijst daarbij naar de beoogde ruime werking van
artikel 47 van het Handvest en het arrest van het HvJ in de zaak Texdata (HvJ EU 26 september
2013, C‑418/11), waarin het Hof zonder de schending van een specifiek recht of specifieke vrijheid
aan te wijzen onderzocht of artikel 47 van het Handvest was geëerbiedigd en het arrest van het HvJ

waarin een beroepsmogelijkheid “een algemeen beginsel van gemeenschapsrecht” wordt genoemd
volgens (HvJ EU 15 mei 1986, C­222/84, Johnston).
In mijn ogen lijkt ook deze bepleite ruime toepassing mooier dan die is. Het Handvest is immers
alleen van toepassing bij de implementatie van Unierecht en daarmee samenhangende regelgeving
die de doeltreffendheid waarborgt. Voorts zijn met het Handvest de beginselen binnen gehaald. Een
belang bij procederen zonder dat in die procedure een beroep wordt gedaan op schendingen die ook
een Unierechtelijke grondslag hebben, is nauwelijks voorstelbaar. Dit komt mij een beetje voor als
een academische discussie.
Volgens de genoemde website van BuZa is dit de eerste procedure waarin de afschaffing van het
recht op beroep aan de orde wordt gesteld. Ik meen dat uit deze conclusie niet te halen valt dat het
recht op beroep weer in ere moet worden hersteld. Er volgt slechts een oordeel over de omvang van
het beroep op een vervolgbeschikking. De vraag of er een procedure dient open te staan tegen het
verzoek inlichtingen te verstrekken zelf, of dat pas kan worden geprocedeerd nadat is beboet of een
andere maatregel is genomen wegens de weigering aan het verzoek te voldoen, wordt in mijn ogen
hiermee niet beslist. Dus zelfs indien het HvJ EU de conclusie volgt is, daarmee niet een
beroepsrecht geschapen. Hoogstens maakt het de gang naar de civiele rechter als restrechter iets
eenvoudiger.
Ludwijn Jaeger is werkzaam bij Jaeger Advocaten­belastingkundigen 
Noot van Ludwijn Jaeger:
Om grensoverschrijdende belastingontduiking en ­ontwijking te bestrijden zijn de lidstaten van de EU
op grond van richtlijn 2011/16/EU (hierna: de richtlijn) in beginsel verplicht mee te werken aan het
verkrijgen en verstrekken van inlichtingen ‘die naar verwachting van belang zijn voor de
belastingheffing’. Daarbij geldt de voorwaarde dat de verzoekende staat eerst de ‘gebruikelijke
bronnen’ moet aanwenden om (zelf) achter de informatie te komen en voorts bij het verzoek het
‘fiscale doel’ van de inlichtingen vermeldt. Sinds 2008 zijn verschillende wetswijzigingen doorgevoerd.
Zo kende de regeling voorheen het recht om beroep in te stellen tegen het (verzoek tot het)
verstrekken van inlichtingen. Evenals in Luxemburg, waar deze casus op ziet, is in Nederland dit
recht geschrapt. Volgens de website van het Expertisecentrum Europees Recht van het ministerie
van Buitenlandse Zaken ­ die de gestelde vragen net even leesbaarder weergeeft ­ is dit de eerste
zaak waarin de afschaffing van het recht op beroep aan de orde wordt gesteld.
De Luxemburgse regering, die betoogt dat het Handvest niet van toepassing is op de geldboete nu
die niet is voorgeschreven in de richtlijn, had de onhoudbaarheid van dat standpunt wel kunnen
inschatten. De A­G stelt onder meer vast dat de nationale wetgeving waarop het inlichtingenverzoek
is gebaseerd de omzetting is van de richtlijn. De richtlijn schrijft voor dat de lidstaten “alle
maatregelen [nemen] die noodzakelijk zijn om: [...] de goede werking van de bij deze richtlijn
ingestelde regelingen voor administratieve samenwerking te garanderen”. Een sanctiemechanisme is
zo’n noodzakelijke maatregel om de doeltreffendheid te garanderen. Een soortgelijk oordeel kennen
we uit het arrest van 26 februari 2013, Åkerberg Fransson (C‑617/10, EU:C:2013:105). Met de A­G

meen ik dat het door de Finse en Luxemburgse regeringen bepleitte verschil met die casus gezocht
is.
Naast de voorgestane brede toepasselijkheid van het Handvest, maakt de A­G ons met zijn
beantwoording van de vragen 3 t/m 6 duidelijk dat hij in elk geval ook verder een ruime
toetsingsbevoegdheid voor staat. De nationale rechter dient (ook) de rechtmatigheid van het verzoek
om inlichtingen van de aanzoekende staat te beoordelen en zich niet te beperken tot louter de toets
of aan het verzoek om inlichtingen formele gebreken kleven. Een brede toetsing, maar wel slechts
marginaal: “Slechts wanneer de wanverhouding tussen het verzoek om inlichtingen en het fiscale
doel kennelijk is, kan onwettigheid worden vastgesteld.” Een ‘verwacht fiscaal belang’ is daarbij een
voorwaarde voor het ontstaan van de verplichting voor de verzochte lidstaat gevolg te geven aan een
inlichtingenverzoek. Enigszins vanzelfsprekend is hij vervolgens ook van mening dat aan de
toetsende rechter ‘natuurlijk’ het verzoek om inlichtingen moet worden verstrekt. En dan ook,
behoudens doorslaggevende bezwaren (een toetsing à la art. 8:29 Awb) aan de procespartijen.
Hoewel de conclusie is doorspekt met het benadrukken van het belang van het fundamentele recht
op een doeltreffende voorziening in rechte, wordt het praktische belang bij zo’n rechterlijke toetsing
wel behoorlijk uitgehold. Een potentieel fiscaal belang is al een dermate brede maatstaf dat die niet
snel te buiten wordt gegaan. Vervolgens moet er ook nog slechts marginaal worden getoetst. Dat
maakt het tot een welhaast dubbele marginale toetsing. Het verzoek moet wel behoorlijk ridicuul zijn,
wil er voor een rechter grond zijn om het inlichtingenverzoek te beletten.
“De tweede prejudiciële vraag van de verwijzende rechter is derhalve van cruciaal belang, aangezien
het Hof wordt verzocht de werkingssfeer van artikel 47 van het Handvest af te bakenen. Het gaat
hierbij namelijk om niets meer en niets minder dan het antwoord op de vraag of als gevolg van de
toepassing van het Handvest artikel 47 ervan automatisch toepassing vindt, dan wel of voor de
toepasselijkheid van dit artikel als voorwaarde geldt dat sprake zou zijn van schending van een van
de door het Unierecht gewaarborgde rechten of vrijheden, aldus de A­G. De A­G is van mening dat
ook dit aspect ruim moet worden uitgelegd. Hij verwijst daarbij naar de beoogde ruime werking van
artikel 47 van het Handvest en het arrest van het HvJ in de zaak Texdata (HvJ EU 26 september
2013, C‑418/11), waarin het Hof zonder de schending van een specifiek recht of specifieke vrijheid
aan te wijzen onderzocht of artikel 47 van het Handvest was geëerbiedigd en het arrest van het HvJ
waarin een beroepsmogelijkheid “een algemeen beginsel van gemeenschapsrecht” wordt genoemd
volgens (HvJ EU 15 mei 1986, C­222/84, Johnston).
In mijn ogen lijkt ook deze bepleite ruime toepassing mooier dan die is. Het Handvest is immers
alleen van toepassing bij de implementatie van Unierecht en daarmee samenhangende regelgeving
die de doeltreffendheid waarborgt. Voorts zijn met het Handvest de beginselen binnen gehaald. Een
belang bij procederen zonder dat in die procedure een beroep wordt gedaan op schendingen die ook
een Unierechtelijke grondslag hebben, is nauwelijks voorstelbaar. Dit komt mij een beetje voor als
een academische discussie.
Volgens de genoemde website van BuZa is dit de eerste procedure waarin de afschaffing van het
recht op beroep aan de orde wordt gesteld. Ik meen dat uit deze conclusie niet te halen valt dat het

recht op beroep weer in ere moet worden hersteld. Er volgt slechts een oordeel over de omvang van
het beroep op een vervolgbeschikking. De vraag of er een procedure dient open te staan tegen het
verzoek inlichtingen te verstrekken zelf, of dat pas kan worden geprocedeerd nadat is beboet of een
andere maatregel is genomen wegens de weigering aan het verzoek te voldoen, wordt in mijn ogen
hiermee niet beslist. Dus zelfs indien het HvJ EU de conclusie volgt is, daarmee niet een
beroepsrecht geschapen. Hoogstens maakt het de gang naar de civiele rechter als restrechter iets
eenvoudiger.
Ludwijn Jaeger is werkzaam bij Jaeger Advocaten­belastingkundigen
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT­GENERAAL
M. WATHELET
van 10 januari 2017 (1)
Zaak C‑682/15
Berlioz Investment Fund SAtegenDirecteur de l’administration des Contributions directes
[verzoek van de Cour administrative (hoogste bestuursrechter, Luxemburg) om een prejudiciële
beslissing]
„Prejudiciële verwijzing – Richtlijn 2011/16/EU – Artikel 1, lid 1 – Artikel 5 – Administratieve
samenwerking op belastinggebied – Uitwisseling van inlichtingen tussen belastingdiensten – Begrip
‚verwacht belang’ van de gevraagde inlichtingen – Weigering van een derde in de aangezochte staat
om bepaalde inlichtingen te verstrekken – Sancties – Toepassing van het Handvest van de
grondrechten van de Europese Unie – Artikel 47 – Artikel 51, lid 1 – Recht op een doeltreffende
voorziening in rechte – Recht om op te komen tegen het tot een derde gerichte verzoek om
inlichtingen”
I –    Inleiding
1.        Het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing betreft in wezen de uitlegging van
artikel 1, lid 1, en artikel 5 van richtlijn 2011/16/EU van de Raad van 15 februari 2011 betreffende de
administratieve samenwerking op het gebied van de belastingen en tot intrekking van richtlijn
77/799/EEG(2), alsmede van artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese
Unie (hierna: „Handvest”).
2.        Context van dit verzoek is het bijzondere klimaat van de recente onthullingen van „financiële
schandalen”(3) en andere mogelijke fiscale voordelen die bepaalde landen hebben verleend aan
multinationale ondernemingen, waarover in de afgelopen maanden in de pers is bericht.(4) Deze
gebeurtenissen hebben bij vele burgers geleid tot een roep om meer transparantie en billijkheid op
dit terrein en bij sommigen zelfs tot onbegrip over het feit dat binnen de Europese Unie geen
harmonisatie op belastingvlak tot stand komt.
3.        In deze context maken de lidstaten meer en meer gebruik van rechtsinstrumenten – zoals

richtlijn 2011/16 – die een betere bestrijding van belastingfraude mogelijk maken. Het toegenomen
gebruik van deze instrumenten werpt onvermijdelijk de vraag op naar het evenwicht tussen,
enerzijds, de administratieve doeltreffendheid en, anderzijds, de eerbiediging van de rechten van de
burger, waaronder het recht op een doeltreffende voorziening in rechte.
4.        Uiteindelijk vormt deze delicate afweging de kern van de prejudiciële vragen van de Cour
administrative (hoogste bestuursrechter, Luxemburg).
II – Toepasselijke bepalingen
A –    Unierecht
1.      Handvest
5.        Artikel 47 van het Handvest bepaalt onder het opschrift „Recht op een doeltreffende
voorziening in rechte en op een onpartijdig gerecht”:
„Eenieder wiens door het recht van de Unie gewaarborgde rechten en vrijheden zijn geschonden,
heeft recht op een doeltreffende voorziening in rechte, met inachtneming van de in dit artikel
gestelde voorwaarden.
Eenieder heeft recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke
termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat vooraf bij wet is ingesteld. Eenieder heeft
de mogelijkheid zich te laten adviseren, verdedigen en vertegenwoordigen.
Rechtsbijstand wordt verleend aan degenen die niet over toereikende financiële middelen
beschikken, voor zover die bijstand noodzakelijk is om de daadwerkelijke toegang tot de rechter te
waarborgen.”
2.      Richtlijn 2011/16
6.        Overweging 9 van richtlijn 2011/16 luidt:
„De lidstaten moeten op verzoek van een andere lidstaat inlichtingen uitwisselen over welbepaalde
zaken en het onderzoek verrichten dat noodzakelijk is om dergelijke inlichtingen te kunnen verkrijgen.
Doel van het criterium ‚verwacht belang’ is te voorzien in een zo ruim mogelijke uitwisseling van
inlichtingen op belastinggebied en tegelijkertijd te verduidelijken dat de lidstaten niet vrijelijk fishing
expeditions kunnen verrichten of om inlichtingen kunnen verzoeken die waarschijnlijk niet relevant
zijn voor de belastingaangelegenheden van een bepaalde belastingplichtige. Hoewel artikel 20 van
deze richtlijn procedurele vereisten bevat, moeten deze bepalingen ruim worden geïnterpreteerd om
de effectieve uitwisseling van inlichtingen niet te belemmeren.”
7.        Artikel 1, lid 1, van richtlijn 2011/16 bepaalt het volgende:
„Deze richtlijn legt de voorschriften en procedures vast voor de onderlinge samenwerking van de
lidstaten met het oog op de uitwisseling van inlichtingen die naar verwachting van belang zijn voor de

administratie en de handhaving van de nationale wetgeving van de lidstaten met betrekking tot de in
artikel 2 bedoelde belastingen.”
8.        Artikel 5 van richtlijn 2011/16 luidt:
„Op verzoek van de verzoekende autoriteit, deelt de aangezochte autoriteit alle in artikel 1, lid 1,
bedoelde inlichtingen die deze in haar bezit heeft of naar aanleiding van een administratief
onderzoek verkrijgt, aan de verzoekende autoriteit mee.”
9.        Artikel 7, lid 4, van richtlijn 2011/16 bepaalt het volgende:
„De aangezochte autoriteit laat in voorkomend geval, uiterlijk een maand na ontvangst van het
verzoek, aan de verzoekende autoriteit weten welke tekortkomingen het verzoek vertoont en welke
aanvullende achtergrondinformatie zij verlangt. De in lid 1 gestelde termijnen gaan in dit geval in op
de datum waarop de aangezochte autoriteit de nodige aanvullende informatie ontvangt.”
10.      Artikel 17 van richtlijn 2011/16 („Beperkingen”) preciseert het volgende:
„1. De in artikel 5 bedoelde inlichtingen worden door de aangezochte autoriteit aan de verzoekende
autoriteit van een andere lidstaat verstrekt, op voorwaarde dat de verzoekende autoriteit de
inlichtingen eerst heeft trachten te verkrijgen uit alle gebruikelijke bronnen die zij in de gegeven
omstandigheden kon aanspreken zonder dat het bereiken van de beoogde doelstellingen in het
gedrang dreigde te komen.
2. De aangezochte lidstaat is op grond van deze richtlijn niet verplicht onderzoek in te stellen of
inlichtingen te verstrekken, indien zijn wetgeving hem niet toestaat voor eigen doeleinden het
onderzoek in te stellen of de gevraagde inlichtingen te verzamelen.
3. De bevoegde autoriteit van de aangezochte lidstaat kan weigeren inlichtingen te verstrekken,
indien de verzoekende lidstaat, op juridische gronden, soortgelijke inlichtingen niet kan verstrekken.
4. Het verstrekken van inlichtingen kan worden geweigerd indien dit zou leiden tot de
openbaarmaking van een handels­, bedrijfs­, nijverheids­ of beroepsgeheim of een fabrieks­ of
handelswerkwijze, of indien het inlichtingen betreft waarvan de onthulling in strijd zou zijn met de
openbare orde.
5. De aangezochte autoriteit deelt de verzoekende autoriteit mee op welke gronden zij het verzoek
om inlichtingen afwijst.”
11.      Artikel 18 van richtlijn 2011/16 bepaalt, onder het kopje „Verplichtingen”, het volgende:
„1. De lidstaat die door een andere lidstaat overeenkomstig deze richtlijn om inlichtingen wordt
verzocht, wendt de middelen aan waarover hij beschikt om de gevraagde inlichtingen te verzamelen,
zelfs indien hij de inlichtingen niet voor eigen belastingdoeleinden nodig heeft. Die verplichting geldt
onverminderd de leden 2, 3 en 4 van artikel 17, die, wanneer er een beroep op wordt gedaan, in
geen geval zo kunnen worden uitgelegd dat een lidstaat kan weigeren inlichtingen te verstrekken

uitsluitend omdat hij geen binnenlands belang bij deze inlichtingen heeft.
2. In geen geval worden de leden 2 en 4 van artikel 17 zo uitgelegd dat een aangezochte autoriteit
kan weigeren inlichtingen te verstrekken, uitsluitend op grond dat deze berusten bij een bank, een
andere financiële instelling, een gevolmachtigde of een persoon die als vertegenwoordiger of trustee
optreedt, of dat zij betrekking hebben op eigendomsbelangen in een persoon.
[...]”
12.      Tot slot preciseert artikel 20, lid 2, van richtlijn 2011/16 welke informatie ten minste moet zijn
opgenomen in het formulier dat wordt gebruikt voor de uitwisseling van inlichtingen. Deze bepaling
luidt als volgt:
„Het in lid 1 bedoelde standaardformulier bevat ten minste de volgende door de verzoekende
autoriteit te verstrekken informatie:
a) de identiteit van de persoon naar wie het onderzoek of de controle is ingesteld;
b) het fiscale doel waarvoor de informatie wordt opgevraagd.
De verzoekende autoriteit kan namen en adressen van personen die worden verondersteld in het
bezit te zijn van de verlangde informatie, alsook andere elementen die het verzamelen van de
informatie door de aangezochte autoriteit vereenvoudigen, doorgeven, voor zover deze bekend zijn
en deze praktijk aansluit bij internationale ontwikkelingen.”
B –    Luxemburgs recht
1.      Wet van 29 maart 2013
13.      Richtlijn 2011/16 is in Luxemburgs recht omgezet bij wet van 29 maart 2013 „tot omzetting van
richtlijn [2011/16]” (hierna: „wet van 29 maart 2013”).
14.      Artikel 6 van de wet van 29 maart 2013 bepaalt het volgende:
„Op verzoek van de verzoekende autoriteit deelt de aangezochte Luxemburgse autoriteit haar alle
inlichtingen mee welke naar verwachting van belang zijn voor de administratie en de handhaving van
de binnenlandse wetgeving van de verzoekende lidstaat betreffende de in artikel 1 bedoelde
belastingen, die deze in haar bezit heeft of naar aanleiding van een administratief onderzoek
verkrijgt.”
15.      Artikel 8, lid 1, van de wet van 29 maart 2013 luidt:
„De aangezochte Luxemburgse autoriteit gaat zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk zes maanden na de
datum van ontvangst van het verzoek, over tot het verstrekken van de in artikel 6 bedoelde
inlichtingen. Indien de aangezochte Luxemburgse autoriteit evenwel de inlichtingen al in haar bezit
heeft, verstrekt zij deze binnen twee maanden na deze datum.”

2.      Wet van 25 november 2014
16.      De wet van 25 november 2014 „tot vaststelling van de procedure inzake de uitwisseling van
inlichtingen op verzoek op belastinggebied en tot wijziging van de wet van 31 maart 2010 houdende
goedkeuring van belastingverdragen en tot vaststelling van de hierop van toepassing zijnde
procedure inzake de uitwisseling van inlichtingen op verzoek” (hierna: „wet van 25 november 2014”)
bevat de navolgende bepalingen.
17.      Artikel 1van de wet van 25 november 2014 luidt:
„1. Deze wet is vanaf de inwerkingtreding ervan van toepassing op de verzoeken om uitwisseling van
inlichtingen op belastinggebied die uitgaan van de bevoegde instantie van een verzoekende staat
krachtens:
[...]
4. de wet van 29 maart 2013 betreffende de administratieve samenwerking op het gebied van de
belastingen, zoals gewijzigd;
[...]”
18.      Artikel 2 van de wet van 25 november 2014 bepaalt het volgende:
„1. De belastingdiensten zijn gemachtigd, inlichtingen van welke aard ook bij de bezitter van deze
inlichtingen op te eisen indien die nodig zijn voor de toepassing van de uitwisseling van inlichtingen
zoals bepaald door de verdragen en de wetten.
2. De bezitter van deze inlichtingen is verplicht de gevraagde inlichtingen volledig, nauwkeurig en
ongewijzigd te verstrekken binnen de termijn van één maand vanaf de kennisgeving van de
beslissing waarbij de gevraagde inlichtingen worden opgeëist. Deze verplichting omvat de toezending
van de ongewijzigde stukken waarop de inlichtingen zijn gebaseerd.
[...]”
19.      Artikel 3 van de wet van 25 november 2014 luidt:
„1. De bevoegde belastingdienst controleert of het verzoek om uitwisseling van inlichtingen naar de
vorm regelmatig is. Het verzoek om uitwisseling van inlichtingen is naar de vorm regelmatig wanneer
daarin melding wordt gemaakt van de rechtsgrondslag en de bevoegde instantie waarvan het
verzoek uitgaat, alsmede van de andere gegevens voorzien in de verdragen en wetten.
[...]
3. Indien de bevoegde belastingdienst niet in het bezit is van de gevraagde inlichtingen, geeft de
directeur van de belastingdienst of zijn gemachtigde bij aangetekende brief kennis aan de bezitter
van de inlichtingen van zijn beslissing om de gevraagde inlichtingen op te eisen. Kennisgeving van de

beslissing aan de bezitter van de gevraagde inlichtingen geldt als kennisgeving aan elke andere
daarin bedoelde persoon.
4. Het verzoek om uitwisseling van inlichtingen mag niet openbaar worden gemaakt. Het bevel tot het
verstrekken van inlichtingen bevat enkel de gegevens die voor de bezitter van de inlichtingen
absoluut noodzakelijk zijn om de gevraagde inlichtingen te identificeren.
[...]”
20.      In artikel 5, lid 1, van de wet van 25 november 2014 is het volgende gepreciseerd:
„Indien de gevraagde inlichtingen niet worden verstrekt binnen de termijn van één maand vanaf de
kennisgeving van het bevel tot het verstrekken van inlichtingen, kan de bezitter van de inlichtingen
een administratieve fiscale geldboete van ten hoogste 250 000 EUR worden opgelegd. Het bedrag
van de geldboete wordt bepaald door de directeur van de belastingdienst of zijn gemachtigde.”
21.      Artikel 6 van de wet van 25 november 2014 luidt:
„1. Tegen het verzoek om uitwisseling van inlichtingen en het bevel tot het verstrekken van
inlichtingen, zoals bedoeld in artikel 3, leden 1 en 3, is geen beroep mogelijk.
2. Tegen de in artikel 5 bedoelde beslissingen kan de bezitter van de inlichtingen beroep tot
herziening instellen bij de Tribunal administratif [(bestuursrechter, Luxemburg)] binnen de termijn van
één maand vanaf de kennisgeving van de beslissing aan de bezitter van de gevraagde inlichtingen.
Het beroep heeft schorsende werking. [...]
Tegen de beslissingen van de Tribunal administratif kan hoger beroep worden ingesteld bij de Cour
administrative. Het hoger beroep moet worden ingesteld binnen een termijn van twee weken na
betekening van het vonnis door de griffie. [...] De Cour administrative doet uitspraak binnen een
termijn van één maand na de betekening van de memorie van antwoord, dan wel binnen een termijn
van één maand na het verstrijken van de termijn voor de indiening van deze memorie.”
III – Feiten van het hoofdgeding
22.      Op 3 december 2014 heeft de bevoegde Franse belastingdienst de Luxemburgse
belastingdienst krachtens richtlijn 2011/16 een verzoek om inlichtingen toegezonden in het kader van
het onderzoek van de fiscale situatie van de vereenvoudigde aandelenvennootschap naar Frans
recht Cofima SAS. Dit verzoek betrof verschillende inlichtingen over de moedermaatschappij van
Cofima, de naamloze vennootschap naar Luxemburgs recht Berlioz Investment SA (hierna:
„Berlioz”).
23.      Berlioz had namelijk dividenden ontvangen die met vrijstelling van de bronheffing aan haar
waren uitgekeerd door haar dochteronderneming Cofima, en de Franse fiscus vroeg zich af of de
hiervoor geldende Franse wettelijke voorwaarden in acht waren genomen. De Franse fiscus heeft
zijn Luxemburgse evenknie om verschillende inlichtingen verzocht.

24.      Naar aanleiding van dit verzoek om bijstand heeft de directeur van de Luxemburgse dienst
voor directe belastingen (hierna: „directeur”) op 16 maart 2015 Berlioz gelast een bepaald aantal
inlichtingen te verstrekken (hierna: „bevel tot het verstrekken van inlichtingen”) en haar in het
bijzonder gevraagd:
–        aan te geven of de vennootschap in Luxemburg over een werkelijke bestuurszetel beschikt en
de voornaamste kenmerken (beschrijving van de zetel, oppervlakte van de eigen kantoorruimte van
Berlioz, computer­ en ander materiaal dat eigendom is van Berlioz, kopie van de huurovereenkomst
voor de kantoorruimte, adres) van de opeenvolgende maatschappelijke zetels van Berlioz te
beschrijven, met stukken tot staving;
–        een lijst te verstrekken van de werknemers van Berlioz, met hun functie binnen de
vennootschap, en op te geven welke werknemers zijn verbonden aan de maatschappelijke zetel van
de vennootschap;
–        aan te geven of Berlioz in Luxemburg arbeidskrachten in dienst heeft;
–        aan te geven of er een overeenkomst bestaat tussen Berlioz en Cofima en, zo ja, een kopie
van deze overeenkomsten te bezorgen;
–        aan te geven welke deelnemingen Berlioz in andere vennootschappen aanhoudt en hoe deze
deelnemingen zijn gefinancierd, met stukken tot staving;
–        de naam en het adres van de vennoten van Berlioz op te geven, met het bedrag van de
aandelen van elke vennoot en het participatiepercentage van elke vennoot, en
–        aan te geven voor welk bedrag de aandelen in Cofima op de actiefzijde van de balans van
Berlioz waren geboekt vóór de algemene vergadering van Cofima op 7 maart 2012, en een historisch
overzicht te geven van de boekwaarde van de aandelen in Cofima bij de inbreng op 5 december
2002, bij de inbreng op 31 oktober 2003 en bij de aankoop op 2 oktober 2007.
25.      Op 21 april 2015 heeft Berlioz aan dit bevel gevolg gegeven, met uitzondering van de naam
en het adres van de vennoten van de vennootschap, het bedrag van de aandelen van elke vennoot
en het participatiepercentage van elke vennoot, aangezien deze gegevens naar verwachting niet van
belang waren in de zin van richtlijn 2011/16 voor het onderzoek van de Franse belastingdienst.
26.      Op 22 april 2015 heeft de directeur Berlioz gelast om hem uiterlijk 29 april 2015 de gevraagde
inlichtingen te verstrekken, met vermelding dat bij ontstentenis daarvan een fiscale administratieve
boete krachtens artikel 5, lid 1, van de wet van 25 november 2014 zou worden opgelegd. Aangezien
Berlioz volhardde in haar weigering, heeft de directeur haar op 18 mei 2015 een administratieve
boete van 250 000 EUR opgelegd.
27.      Berlioz heeft naar aanleiding van deze boete tegen de beslissing van de directeur beroep
ingesteld bij de Tribunal administratif, met het verzoek te onderzoeken of het bevel tot het
verstrekken van inlichtingen gegrond was.

28.      Bij vonnis van 13 augustus 2015 heeft de Tribunal administratif het primaire beroep tot
herziening ten dele gegrond verklaard en de geldboete verlaagd tot 150 000 EUR. De rechter heeft
het beroep voor het overige verworpen en verklaard dat geen uitspraak behoefde te worden gedaan
op het subsidiaire beroep tot nietigverklaring.
29.      Bij verzoekschrift van 31 augustus 2015 heeft Berlioz bij de Cour administrative hoger beroep
tegen dat vonnis ingesteld. Berlioz stelt dat de op artikel 6, lid 1, van de wet van 25 november 2014
gebaseerde weigering van de Tribunal administratif om de gegrondheid van het bevel tot het
verstrekken van inlichtingen te onderzoeken, een inbreuk vormt op haar recht op een doeltreffende
voorziening in rechte zoals gewaarborgd door artikel 6, lid 1, van het Europees Verdrag tot
bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden(5), ondertekend te Rome
op 4 november 1950.
30.      De Cour administrative is van oordeel dat het Handvest, en met name artikel 47 ervan,
wellicht toepassing moet vinden. Na de partijen in het hoofdgeding te hebben verzocht om hun
opmerkingen dienaangaande, heeft de Cour administrative de behandeling van de zaak geschorst
en zich met een prejudicieel verzoek tot het Hof gewend.
IV – Verzoek om een prejudiciële beslissing en procedure bij het Hof
31.      Bij beslissing van 17 december 2015, ingekomen bij het Hof op 18 december 2015, heeft de
Cour administrative krachtens artikel 267 VWEU aan het Hof de navolgende vragen gesteld:
„1)      Brengt een lidstaat het Unierecht ten uitvoer en wordt daardoor het Handvest overeenkomstig
artikel 51, lid 1, ervan van toepassing in een situatie als in casu wanneer hij een justitiabele een
administratieve geldboete oplegt als sanctie wegens niet­nakoming van diens verplichtingen tot
samenwerking die voortvloeien uit een bevel tot het verstrekken van inlichtingen dat de bevoegde
nationale autoriteit van die lidstaat heeft uitgevaardigd op basis van internrechtelijke procedureregels
die daartoe zijn vastgesteld in het kader van de uitvoering, door deze lidstaat als aangezochte staat,
van een verzoek om inlichtingen van een andere lidstaat op grond van met name de bepalingen van
richtlijn 2011/16 met betrekking tot de uitwisseling van inlichtingen op verzoek?
2)      Zo komt vast te staan dat het Handvest in casu van toepassing is, kan een justitiabele zich dan
beroepen op artikel 47 van het Handvest wanneer naar zijn mening de jegens hem vastgestelde
administratieve geldboete ertoe strekt hem te verplichten inlichtingen te verstrekken in het kader van
de uitvoering, door de bevoegde autoriteit van de aangezochte lidstaat waarvan hij een ingezetene
is, van een verzoek om inlichtingen van een andere lidstaat waarvan het fiscale doeleinde geenszins
wordt verantwoord zodat in casu een wettig doeleinde ontbreekt, en waarmee wordt beoogd
inlichtingen te verkrijgen die naar verwachting niet van belang zijn voor de betrokken
belastingheffing?
3)      Zo komt vast te staan dat het Handvest in casu van toepassing is, vereist het in artikel 47 van
het Handvest neergelegde recht op een doeltreffende voorziening in rechte en op toegang tot een
onpartijdig gerecht, zonder dat ingevolge artikel 52, lid 1, van het Handvest beperkingen kunnen

worden gesteld, dan dat de bevoegde nationale rechter volle rechtsmacht heeft en dus de
bevoegdheid om minstens via een exceptie de geldigheid te toetsen van een bevel tot het
verstrekken van inlichtingen dat de bevoegde autoriteit van een lidstaat heeft uitgevaardigd ter
uitvoering van een met name krachtens richtlijn 2011/16 door de bevoegde autoriteit van een andere
lidstaat gedaan verzoek om uitwisseling van inlichtingen, in het kader van een beroep dat de derde­
bezitter van de inlichtingen, zijnde de adressaat van dat bevel tot het verstrekken van inlichtingen,
heeft ingesteld tegen een beslissing tot vaststelling van&nb



Weteringschans 237
1017 XH Amsterdam

T 020 - 676 04 81
F 020 - 676 04 82
E info@jaeger.nl

neem contact op