NLF 2026/0080 – EHRM: te ruime toegang Italiaanse fiscus tot bankgegevens schendt privacy

Samenvatting

In de zaak Ferrieri en Bonassisa tegen Italië heeft het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) geoordeeld dat Italië het recht op eerbiediging van het privéleven (artikel 8 EVRM) heeft geschonden (EHRM 8 januari 2026, 34583/20 en 40607/19). De zaak betreft fiscale controlemaatregelen waarbij de Italiaanse belastingdienst (Agenzia delle Entrate) toegang kreeg tot bankrekeningen, de transactiegeschiedenis en andere financiële gegevens van de betrokken belastingplichtigen.

De verzoekers, de heer Ferrieri en mevrouw Bonassisa klagen bij het EHRM dat de nationale wetgeving de belastingautoriteiten een te ruime beoordelingsvrijheid gaf om bankgegevens op te vragen. Volgens hen ontbreken voldoende procedurele waarborgen om misbruik of willekeur te voorkomen, met name doordat geen voorafgaande of onafhankelijke rechterlijke toetsing plaats hoeft te vinden. Zij beroepen zich daarbij op artikel 8 EVRM, al dan niet in samenhang met artikel 13 (recht op een effectief rechtsmiddel) en 6 EVRM (recht op een eerlijk proces).

Het EHRM oordeelt dat de toegang tot uitgebreide financiële gegevens een ernstige inbreuk vormt op het privéleven en dat de Italiaanse regeling onvoldoende bescherming biedt tegen willekeur. Daarmee is sprake van een schending van artikel 8 EVRM. Het EHRM acht het niet nodig afzonderlijk te oordelen over de andere aangevoerde bepalingen.

Ten aanzien van de schadevergoeding oordeelt het EHRM dat de vaststelling van de schending op zichzelf voldoende genoegdoening vormt voor de door Ferrieri en Bonassisa geleden immateriële schade.

Noot mr. N. van den Hoek

Een interessante uitspraak van het EHRM vanwege de gelijkenissen met de Nederlandse fiscale praktijk. Ik bespreek de uitspraak en de relevantie daarvan voor de Nederlandse fiscale praktijk.

De casus

De zaak gaat over twee Italianen: een particulier en een accountant. Zij kregen van hun bank een brief waarin stond dat de Italiaanse belastingdienst hun bankafschriften had opgevraagd en dat de bank, vanwege de wettelijke verplichting daartoe, meewerkt aan dat informatieverzoek. Zij klaagden bij het EHRM over de inbreuk op de privacy die dat opleverde.

Oordeel EHRM

In zijn uitspraak stelt het EHRM voorop dat met het raadplegen van bankafschriften een inbreuk wordt gemaakt op het recht op privacy (par. 55 en 56 van de uitspraak). Zo’n inbreuk of inmenging is op grond van artikel 8 EVRM alleen toegestaan als die een wettelijke basis heeft en de inmenging ‘noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land’. Landen hebben daarbij een ruime beoordelingsmarge. Ook informatie over zakelijke aangelegenheden (‘professional dealings’) valt onder het recht op privacy (par. 54). Dat de klagers niet eerst de nationale rechtsgang hadden uitgeput, wat vereist is voor een ontvankelijke klacht bij het EHRM, wordt hen door het Europese Hof vergeven omdat er geen effectieve rechtsgang voorhanden was.

Het EHRM vervolgt dat de wet voldoende duidelijk moet omschrijven wat de reikwijdte van een discretionaire bevoegdheid is om privacygevoelige informatie op te vragen (par. 71). Hoewel het opvragen van bankinformatie door de belastingdienst is toegestaan, moeten er voldoende en adequate waarborgen tegen willekeur bestaan, waaronder de mogelijkheid van een effectieve toetsing van het informatieverzoek aan de bank (par. 73). Aangezien het Italiaanse recht de bevoegdheid van de inspecteur om informatie op te vragen bij een bank niet beperkt, wordt volgens het EHRM niet voldaan aan het vereiste van een wettelijke basis (‘quality-of-law requirement’) (par. 82). Er zijn wel (ambtelijke) circulaires waarin voorwaarden zijn vermeld voor een informatieverzoek aan een bank, maar die leggen in dit kader geen gewicht in de schaal omdat ze niet bindend zijn voor de belastinginspecteur. Hierbij wordt gewezen op jurisprudentie van de Italiaanse Hoge Raad waarin is geoordeeld dat een verzoek om informatie door de belastingdienst geen motivering behoeft.

Omdat geen recht bestaat op rechterlijke toetsing voorafgaand aan de verstrekking van de gevraagde informatie, beoordeelt het EHRM of er andere effectieve en adequate waarborgen zijn tegen misbruik en willekeur. Hierbij ligt de nadruk op de mogelijkheid van een latere onafhankelijke of rechterlijke toetsing. Dat is niet het geval. De mogelijkheid van een beroepsprocedure tegen een belastingaanslag biedt geen bescherming, omdat de belastingaanslag niet wordt aangetast door een onregelmatigheid (bij het opvragen van informatie) (par. 91). Beroep bij de belastingrechter is bovendien alleen mogelijk als de inmenging in de privacy tot een aanslag leidt, wat onzeker is (par. 92). Van bescherming door de burgerlijke rechter is ook geen sprake omdat daarvan geen jurisprudentie bekend is die in het voordeel van de belastingplichtige is. Van deze route kan bovendien niets worden verwacht omdat het besluit om informatie op te vragen naar nationaal recht geen motivering behoeft. De mogelijkheid van het indienen van een klacht bij de ‘Taxpayer’s Guarantor’ (vergelijkbaar met de Nederlandse Belangenbehartiger voor belastingplichtigen en toeslaggerechtigden) biedt geen soelaas omdat die geen bindende beslissingen neemt maar alleen aanbevelingen doet aan de belastingdienst. Het EHRM is van mening dat het nationale rechtskader de belastingdienst een onbeperkte discretionaire bevoegdheid biedt, zowel met betrekking tot de voorwaarden waaronder een informatieverzoek kan worden uitgevoerd, als de reikwijdte daarvan (par. 104). Het EHRM oordeelt dat onder deze omstandigheden niet kan worden gezegd dat de betreffende inmengingen in het recht op privacy ‘in overeenstemming met de wet’ zijn, zoals is vereist in artikel 8 EVRM (par. 105).

Relevantie voor de Nederlandse praktijk

Deze Italiaanse zaak is interessant vanwege de gelijkenissen met het Nederlandse recht. In Nederland kan de Inspecteur de bank immers ook verzoeken financiële informatie te verstrekken (derdenonderzoek ex artikel 53 AWR). De wet is ruim geformuleerd en er zijn nauwelijks instructies bekend waarmee de bevoegdheid van de Inspecteur wordt ingeperkt. In dit kader kan worden gewezen op het ‘Voorschrift informatie fiscus/banken’ (hierna: Voorschrift), waarin is bepaald dat de Inspecteur in beginsel eerst (bancaire) informatie opvraagt bij de belastingplichtige, voordat de bank om informatie wordt verzocht. Daarnaast bepaalt het Voorschrift dat een informatieverzoek aan de bank wordt gedaan door een directeur van een organisatieonderdeel van de Belastingdienst en dat de bank geen fiscale adviezen hoeft te verstrekken (fair play).¹ De (nauwelijks effectieve²) mogelijkheid van een kostenvergoeding in het geval van een onrechtmatig informatieverzoek van de Inspecteur ex artikel 53, lid 5, AWR neemt de eventuele onrechtmatigheid van een informatieverzoek niet weg. Bovendien wordt zo’n vergoeding uitsluitend toegekend aan de derde die aan het informatieverzoek moet voldoen (en niet aan de onderzochte belastingplichtige).

Qua jurisprudentie zijn er ook gelijkenissen. De Hoge Raad heeft in een arrest uit 1998 geoordeeld dat het voorkomen van belastingfraude en controle in het algemeen een rechtvaardiging kan vormen voor een inbreuk op het recht op privacy.³ Een beroep op privacy wordt door de belastingrechter doorgaans afgewezen omdat de inmenging in de privacy bij wet is voorzien, een legitiem doel heeft en (meestal) proportioneel is.⁴ Berucht zijn de beslissingen inzake Stad Rotterdam en SMS Parking, waarin het recht op privacy niet voorkwam dat (op grote schaal) informatie met de Belastingdienst moest worden gedeeld.⁵ De Hoge Raad overwoog in de zogenoemde FSV-arresten dat schending van een grondrecht vanwege de onrechtmatige verwerking van persoonsgegevens door de Belastingdienst slechts in uitzonderlijke gevallen tot vermindering van een belastingaanslag kan leiden.⁶

Daarentegen werd het gebruik van politiecamera’s langs snelwegen om de bijtelling van personenauto’s te controleren (zonder wettelijke basis) door de Hoge Raad in de zogenoemde ANPR-arresten in strijd geacht met het recht op privacy.⁷ A-G Niessen concludeerde voorafgaand aan dat arrest dat de informatie die onbevoegd door de Inspecteur is verkregen niet kan worden gebruikt ter onderbouwing van een aanslag.⁸ Ook bieden de algemene beginselen van behoorlijk bestuur bescherming tegen verzoeken van de Belastingdienst om informatie te verstrekken waarvan het bestaan slechts wordt vermoed (zogenoemde ‘fishing expeditions’⁹) of zeer ruime, onevenredige, informatieverzoeken.¹⁰

Het voorgaande geldt ook voor informatieverzoeken aan de belastingplichtige. Daarbij geldt dat de belastingplichtige in principe kan weigeren informatie te verstrekken, zodat de rechtmatigheid van het informatieverzoek kan worden beoordeeld door de belastingrechter, als de Inspecteur een informatiebeschikking oplegt.¹¹ Met de nadruk op ‘als’, want het opleggen van een informatiebeschikking is een discretionaire bevoegdheid van de Inspecteur, waar de belastingplichtige bovendien weinig aan heeft als de rechter het recht op privacy in een specifieke zaak ondergeschikt maakt aan het algemene belang van belastingheffing en fiscale controles.

Er is ook redelijk wat jurisprudentie van de burgerlijke rechter over het opvragen van bankafschriften van zogenoemde zwartspaarders, maar daarin wordt niet of nauwelijks aandacht besteed aan het privacy-aspect van dergelijke informatieverzoeken.¹²

Hoewel de Nederlandse jurisprudentie de belastingplichtige meer bescherming lijkt te bieden dan de Italiaanse, zijn er gelijkenissen tussen de Nederlandse en de Italiaanse praktijk. Het is daarom niet uitgesloten dat ook de Nederlandse fiscale praktijk in strijd is met het EVRM.

mr. N. van den Hoek
vandenhoek@jaeger.nl
020 – 676 04 81

1. Daarnaast kan worden gewezen op de ‘Instructie woonplaatsonderzoeken’, die een Inspecteur verbiedt medische gegevens op te vragen. Zie hierover R.K. Bane, N. van den Hoek en G.J. Zwenne, ‘Fiscale woonplaatsonderzoeken anno 2025’, WFR 2025/326. ↩︎
2. E.A.M. Huiskers-Stoop, Onderzoek Informatiebeschikking 2023 – Als we om rechtsbescherming geven, Universiteit Leiden, Instituut voor Fiscale en Economische vakken, Afdeling Belastingrecht, Leiden januari 2024, https://open.overheid.nl/documenten/427d1c35-7623-4106-810e-621340a38b44/file (pdf). ↩︎
3. HR 28 januari 1998, 32.732, ECLI:NL:HR:1998:AA2391. ↩︎
4. Vgl. Hof Den Bosch 12 januari 2022, 20/00436, ECLI:NL:GHSHE:2022:38, NLF 2022/0232. ↩︎
5. HR 10 december 1974, 67.574, ECLI:NL:HR:1974:AB4412 ( Stad Rotterdam); Hof Den Bosch 19 augustus 2014, HD 200.139.173_01, ECLI:NL:GHSHE:2014:2803 (SMS Parking). Zie hierover ook E. Poelmann, ‘Enige actuele raakvlakken tussen fiscaliteit en het Handvest’, NTFR-B 2019/7; M.E. Oenema en E. Poelmann, ‘Derdenonderzoeken: van proportionaliteit in disruptieve digitale tijden’, TFB 2017/7; J.A. Booij, ‘Privacy en moeilijk controleerbare belastingwetten’, TFB 2017/3 en J.A. Booij, ‘Belasting en privacy: hoe big laten we big brother worden?’ FTV 2014/4-19. ↩︎
6. HR 10 december 2021, 20/02304, ECLI:NL:HR:2021:1748, NLF 2021/2419, met noot van Perdaems. ↩︎
7. HR 24 februari 2017, 15/05826, ECLI:NL:HR:2017:288, NLF 2017/0546, met noot van Barmentlo. ↩︎
8. Conclusie A-G Niessen 16 augustus 2016, 15/02069, ECLI:NL:PHR:2016:885, NLF 2016/0566. ↩︎
9. HR 24 april 2015, 14/02422, ECLI:NL:HR:2015:1137. ↩︎
10. HR 17 april 2020, 19/02347, ECLI:NL:HR:2020:698, NLF 2020/1002, met noot van Nent. ↩︎
11. Artikel 52a AWR. ↩︎
12. HR 25 oktober 2013, 12/03379, ECLI:NL:HR:2013:1042. ↩︎