Wob wordt Woo. Wat moet u weten?

Wolters Kluwer – BtwBrief 2022/44 – door Carlijn van Dijk en Gerben Bakker.[1]

De Wet openbaarheid van bestuur (Wob) is per 1 mei 2022 vervangen door de Wet open overheid (Woo).[2] Wob-verzoeken heten vanaf nu Woo-verzoeken. De oorspronkelijke gedachte van transparant overheidshandelen heeft daarmee een nieuw jasje gekregen. [3] Het traditionele Wob-verzoek bestaat al sinds de jaren 90 en is sindsdien in gebruik enorm toegenomen. Ook bij de Belastingdienst komen jaarlijks enkele tientallen Wob-verzoeken binnen. Een veelbesproken voorbeeld is het beroep op de Wob naar aanleiding van de toeslagenaffaire. [4] Tot groot ongenoegen van politiek en maatschappij werden vele pagina’s beleidsmemo’s, e-mails en andere vormen van interne communicatie grotendeels zwartgelakt met de buitenwereld gedeeld.

Mede door het rapport Ongekend Onrecht van de Parlementaire ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag5 kwam het traject naar de Woo in een stroomversnelling. Dit rapport heeft het belang van een adequate informatievoorziening door en een goede informatiehuishouding bij de overheid benadrukt.6 Een van de verschillen tussen de Wob en de Woo is dat de overheid een actievere rol krijgt; de Woo verplicht bestuursorganen namelijk in sommige gevallen uit eigen beweging en dus actief informatie over hun handelen te openbaren.7 In dit artikel gaan wij in op (1) de verschillen tussen de Wob en de Woo. Vervolgens gaan wij in op (2) het Woo-verzoek zelf. Wie kan zo’n verzoek indienen? Op welke wijze kan dat? Bestaan er waarborgen? Welke informatieobjecten kunnen worden opgevraagd? Wat zijn de eisen aan het verzoek? En om welke redenen zal een Woo-verzoek niet worden gehonoreerd? Aangezien de Woo voor wat betreft de zogenoemde passieve openbaarmaking nauwelijks verschilt van de Wob, bespreken wij (3) ter illustratie enkele recente Wob-verzoeken die verband houden met de omzetbelasting. Wij sluiten af met (4) de conclusie dat u vooral moet gaan ‘Woo-en’.

Wob versus Woo, wat is er veranderd?

De Woo valt in de kern uiteen in twee onderdelen: de passieve en de actieve openbaarmaking. De passieve openbaarmaking gebeurt op verzoek (art. 4 Woo) en werkt nagenoeg op dezelfde wijze als de openbaarmaking naar aanleiding van een Wob-verzoek. De actieve openbaarmaking is waar de Woo zich van de Wob onderscheidt. Onder de Wob hadden bestuursorganen een grote mate van vrijheid om, los van een Wob-verzoek, stukken al dan niet openbaar te maken. Onder de Woo is openbaarmaking op eigen initiatief in sommige gevallen verplicht. Bovendien is in art. 3.1 Woo een inspanningsverplichting opgenomen waardoor een bestuursorgaan makkelijk deelbare documenten moet openbaren wanneer dat ‘zonder onevenredige inspanning of kosten redelijkerwijs mogelijk is’. Bestuursorganen mogen ter invulling van deze norm zelf beleid ontwikkelen, zo is te lezen in de bijbehorende Kamerstukken. 8 De algemene norm voor verplichte openbare informatie is terug te vinden in het eerste lid van art. 3.3 Woo:

“Een bestuursorgaan maakt in ieder geval uit eigen beweging openbaar:

  • Wetten en andere algemeen verbindende voorschriften;
  • Overige besluiten van algemene strekking;
  • Ontwerpen van wetten, andere algemeen verbindende voorschriften en overige besluiten van algemene strekking waarover een extern advies is gevraagd, met inbegrip van de adviesaanvraag;
  • Inzicht in zijn organisatie en werkwijze, waaronder de taken en bevoegdheden van de organisatieonderdelen;
  • De bereikbaarheid van het bestuursorgaan en zijn organisatieonderdelen en de wijze waarop een verzoek om informatie kan worden ingediend.”

Deze verplichting kent een aantal beperkingen. Zo is in het tweede lid een ruime opsomming opgenomen van situaties waarin de actieve openbaarmaking vervalt. Bovendien gelden de in het eerste lid opgesomde categorieën uitsluitend voor de documenten zelf. De totstandkoming van die documenten, waaronder conceptversies en interne communicatie, hoeven dus niet te worden geopenbaard.9 Om de openbare informatie toegankelijk te maken is het Platform Open Overheidsinformatie (PLOOI) opgezet. Dit is een digitale database waarin alle door de overheid actief geopenbaarde documenten komen te staan. Hoewel het portaal nog in ontwikkeling is, staat de eerste versie van deze infrastructuur al online en zijn al duizenden bestanden geopenbaard.10 Van de Belastingdienst gaat ook een actieve openbaarmaking worden verwacht. Met de komst van de Woo zal bovendien informatie over persoonlijke beleidsopvattingen – wanneer daar om wordt verzocht – vaker openbaar moeten worden gemaakt. 11 Daar is in ieder geval sprake van als het gaat om persoonlijke beleidsopvattingen voor formele bestuurlijke besluitvorming. Onder persoonlijke beleidsopvattingen wordt verstaan (door ambtenaren of bewindspersonen geuite) adviezen, visies, standpunten en overwegingen voor intern beraad. Deze aanscherping van het begrip heeft tot doel feitelijke informatie beter te kunnen onderscheiden van persoonlijke opvattingen en te voorkomen dat deze informatie ten onrechte niet met de maatschappij wordt gedeeld.12 In de volgende paragraaf bespreken wij het Woo-verzoek. Als er een verschil bestaat met het huidige Wob-verzoek, dan geven wij dat aan.

Woo-verzoek

Door wie en aan wie?

Een Woo-verzoek kan worden ingediend door iedereen die meer wil weten over beleid(suitvoering) van de overheid, bestuursorganen of organisaties die onder de verantwoordelijkheid vallen van een bestuursorgaan.13 Een Woo-verzoek kan – net als een Wob-verzoek – ook aan de Belastingdienst worden gericht.

Hoe?

Een Woo-verzoek kan mondeling of schriftelijk worden ingediend en kan elektronisch worden verzonden.14 De indieningsprocedure is – voor wat betreft verzoeken aan de Belastingdienst – daardoor een stuk toegankelijker. Tot voor kort was het namelijk alleen mogelijk een Wob-verzoek schriftelijk in te dienen bij het Belastingkantoor waar je onder valt.15 Helemaal duidelijk is de indieningsprocedure bij de Belastingdienst nog niet. Naar onze mening zou bijvoorbeeld een centraal e-mailadres van de (rijks)overheid het meest geschikte middel zijn om de toegankelijkheid te waarborgen. De Woo bepaalt bovendien dat ieder bestuursorgaan minimaal één contactpersoon aanwijst die vragen kan beantwoorden over de beschikbaarheid van publieke informatie zodat eenieder te weten kan komen of de informatie waarnaar hij of zij op zoek is ook voorhanden is.16 Het is op het moment van schrijven van dit artikel nog niet duidelijk hoe deze rol bij de Belastingdienst gaat worden ingevuld. Wel blijkt uit de behandeling van het wetsvoorstel in de Eerste Kamer dat de contactpersoon een belangrijke rol gaat spelen in het uitvoeren van de Woo. Het moet iemand zijn die ten dienste staat van de burger, gespecialiseerd is in het uitvoeren van de Woo en goed op de hoogte is van de informatie die de organisatie in beheer heeft.17

Waarborgen?

Om de procedure van een Woo-verzoek toegankelijk te houden, kent de Woo – net als de Wob – verschillende waarborgen. Zo moeten verzoeken die zijn ingediend bij het verkeerde orgaan worden doorgestuurd (doorzendplicht), is de behandeling van een Woo-verzoek kosteloos en hoeft het verzoek niet te voldoen aan vormvereisten. Mocht een verzoek toch onjuist zijn ingediend, bijvoorbeeld omdat het wel digitaal maar niet via een aangewezen elektronische wijze is ingediend, is het bestuursorgaan verplicht de verzoeker een herstelmogelijkheid te bieden.18 Het uitgangspunt is dat na een juiste indiening het bestuursorgaan zo snel mogelijk op het verzoek beslist. De uiterlijke termijn daarvoor bedraagt vier weken gerekend vanaf de dag na de dag waarop het verzoek is ontvangen en kan met ten hoogste twee weken worden verlengd als de omvang of de complexiteit van de gevraagde informatie dat rechtvaardigt.19

Welke informatieobjecten kunnen worden opgevraagd?

Een Woo-verzoek heeft betrekking op nagenoeg alle bestanden en communicatiemiddelen die het bestuursorgaan gebruikt dan wel ter beschikking heeft of heeft gehad. 20 Sms- en WhatsApp-berichten vallen bijvoorbeeld ook onder de documentdefinitie van de Woo.21 Als men een Woo-verzoek indient, moeten dus alle documenten die onder het bereik van de aanvraag vallen worden verstrekt. Onze verwachting is dat deze norm in de praktijk tot uitvoeringsmoeilijkheden zal leiden. Wij denken dan met name aan de sms- en WhatsApp-berichten. Deze zullen (vooralsnog) niet op een centrale plek zijn bewaard, waardoor het bestaan ervan ook niet inzichtelijk is. Van de bestuursambtenaar wordt verwacht dat hij of zij bepaalt welke informatieobjecten op grond van de aanvraag moeten worden verstrekt. Dit roept associaties op met het fiscale procesrecht, dat de Belastingdienst bij een beroepsprocedure verplicht alle op de zaak betrekking hebbende stukken in te brengen.22 Een regel waar in de praktijk ook regelmatig discussies over ontstaan.23

Vier eisen

Bij een Woo-verzoek dient rekening te worden gehouden met de volgende vier inhoudelijke eisen24:

  1. Er dient zo precies mogelijk te worden aangegeven welke informatie wordt opgevraagd.
  2. Het moet gaan om informatie die op enige wijze is vastgelegd. Het hoeft overigens niet alleen te gaan om schriftelijke vastleggingen, ook foto- en audiovisueel materiaal kunnen worden opgevraagd.
  3. Het desbetreffende bestuursorgaan moet over de gevraagde informatie beschikken, of zou over de informatie moeten kunnen beschikken.
  4. 4 De gevraagde informatie moet gaan over beleid van een bestuursorgaan, of over de voorbereiding en/of de uitvoering daarvan.

Uitsluitingsgronden?

Wanneer een verzoek is ingediend in overeenstemming met de hierboven beschreven voorwaarden, zal dat in de regel worden geaccepteerd. Dat is anders wanneer de opgevraagde informatie vertrouwelijk, privacygevoelig, geclassificeerd of aantastend is voor de veiligheid van de maatschappij of het koningshuis.25 Dit zijn de zogenoemde absolute uitsluitingsgronden. Het bestuursorgaan hoeft voor de beslissing openbaring te weigeren geen belangenafweging te maken.26 Helemaal uitgekristalliseerd zijn deze uitzonderingsgronden overigens niet: in de memorie van toelichting bij de oude Wob staat dat het bijvoorbeeld gaat om bescherming van de democratische rechtsorde en de veiligheidsdiensten.27 In het tweede lid van art. 5 Woo zijn de relatieve uitsluitingsgronden opgesomd. Het bestuursorgaan moet bij het hanteren daarvan de afweging maken of het informatieve belang van de openbaarheid van bestuurshandelen een ondergeschikt karakter heeft ten opzichte van het met de uitzonderingsgrond beschermde belang. Voor de belastingadviespraktijk is met name van belang de grond die de mogelijkheid van inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen beoogt te beschermen. De Belastingdienst hoeft bijvoorbeeld niet de kaders of criteria bij het controleren van belastingplichtigen te openbaren. De Woo kan dus niet worden gebruikt om te achterhalen in welke gevallen een belastingplichtige gecontroleerd wordt.28 In de rijksbrede instructie voor het behandelen van Woo-verzoeken is overigens in paragraaf 4.3.4 opgenomen dat de uitkomsten van inspectie, controle en toezicht in veel gevallen niet op grond van deze uitzonderingsgrond kunnen worden geweigerd. Alleen als de uitkomst van de inspectie, controle of het toezicht zo veel prijsgeeft over de gebruikte methoden en technieken of de effectiviteit daarvan substantieel ondermijnt, kan deze uitzonderingsgrond worden toegepast. De relatieve uitsluitingsgronden moeten restrictief worden toegepast. Een open, informerende overheid mag het informatieve karakter van de Woo niet uithollen door veel gebruik te maken van uitsluitingsgronden. Daarom moet het bestuursorgaan onder de Woo, net als onder de Wob, uitdrukkelijk motiveren waarom een relatieve uitzondering van toepassing is.29

Wat kan met een verzoek om openbaarmaking worden bereikt?

Een Woo-verzoek is net als een Wob-verzoek een vraag naar beleid. Om u een idee te geven waar u zoal om kunt verzoeken, bespreken wij hierna een aantal voorbeelden van recente Wob-verzoeken. Deze voorbeelden illustreren op welke wijze een Woo-verzoek kan worden gebruikt om voor de praktijk bruikbare informatie te achterhalen. Wij benutten de introductie van de Woo dan ook om nog eens onder ogen te brengen hoe nuttig een verzoek om openbaarmaking kan zijn. Ook voorzien wij (reacties op de) verzoeken van commentaar. Wij maken gelijk de opmerking dat het in bepaalde gevallen interessant kan zijn een Wob-verzoek opnieuw te doen, maar dan onder de Woo. Dat is het geval als in de reactie op het Wob-verzoek informatie is zwartgelakt omdat persoonlijke beleidsopvattingen onderdeel waren van de documentatie. Zoals in de eerste paragraaf aangegeven zullen onder de Woo persoonlijke beleidsopvattingen vaker openbaar moeten worden gemaakt dan onder de Wob. Bij het volgende Wob-verzoek was geen informatie verstrekt over persoonlijke beleidsopvattingen.

Wob-verzoek om informatie over de aanwezigheid en het gebruik van gegevens betreffende nationaliteit, afkomst, geboorteplaats en andere persoonsgegevens in systemen bij of onder de Belastingdienst.30

Dit betreft een onderwerp dat naar aanleiding van de toeslagenaffaire boven water is gekomen en nu via een Wob-verzoek (deels) is geopenbaard. Vakstudie Nieuws gaf als reactie op de documenten die vrijkwamen onder andere het volgende aan:

De brief en de daarbij vrijgegeven documenten geven ons (wederom) de indruk dat de Belastingdienst de eerdere Wet bescherming persoonsgegevens en daarna de AVG te lang als buurthuisfolklore heeft gezien, waarmee de hardwerkende belastingheffer, in en buiten de ICT, vooral niet serieus moest worden gestoord.”31

Wob-verzoek inzake overgangsrecht btw-sportvrijstelling.32

Per 1 januari 2019 is de sportvrijstelling gewijzigd in die zin dat ook de exploitatie van sportaccommodaties onder de sportvrijstelling valt. Gelijktijdig met deze wetswijziging is door de wetgever overgangsrecht geformuleerd. Het Wob-verzoek is gedaan om informatie te krijgen over dit overgangsrecht. De openbaar gemaakte documenten bevatten twee verschillende e-mailwisselingen binnen de Belastingdienst, op zowel regionaal als landelijk niveau.33 Via een Woo-verzoek kan nu interne informatie bij de Belastingdienst worden verkregen over overgangsrecht.

 • Wob-verzoek inzake fiscale toetsing verbouwing gebouw.34

De vastgoedsector, maar ook de Belastingdienst worstelt al jaren met het vervaardigingsbegrip in de btw. Bij dit Wob-verzoek is verzocht om informatie over de fiscale toetsing en beoordeling wanneer voor de omzetbelasting sprake is van het voortbrengen van een vervaardigd goed als gevolg van de (ingrijpende) verbouwing van een gebouw. De openbaar gemaakte documenten betreffen verslagen van het Landelijk Vaktechnisch overleg omzetbelasting uit 2019 en 2020 en de handreiking vastgoed kenniscentrum. Via een Woo-verzoek kan nu de visie van de Belastingdienst worden verkregen op een specifieke, fiscale regeling.

Wob-verzoek inzake ontvangen en uitgaande betalingen in cryptovaluta.35

Een ander, recent Wob-verzoek is gedaan ten aanzien van de fiscale behandeling van cryptovaluta in de btw. De vragen hebben met name betrekking op de btw-aspecten van handelingen die verricht kunnen worden met cryptovaluta. Hierbij kan gedacht worden aan het minen van cryptomunten, het omwisselen van euro’s naar cryptomunten, diensten van de zogenoemde ‘walletproviders’. Interessante materie want het domein van de cryptomunt staat nog in de kinderschoenen. Het Wob-verzoek was algemeen geformuleerd. Naar aanleiding van dit verzoek zijn diverse documenten openbaar gemaakt, waaronder een document ‘Bindend advies Omzetbelasting’ uit 2016. Bij het verstrekken van dit document is door de Belastingdienst opgemerkt dat dit document wordt heroverwogen en geactualiseerd. Dit voorbeeld maakt dan ook duidelijk dat een Woo-verzoek gebruikt kan worden om de Belastingdienst te bewegen documentatie met betrekking tot bestaand of voorgenomen beleid te openbaren in kwesties die nog maar weinig aan de orde zijn gekomen in de jurisprudentie. Sterker nog: een Woo verzoek kan een impuls voor de Belastingdienst zijn om het tot dan toe bestaande beleid te heroverwegen.

Wob-verzoek inzake het uitoefenen van de bevoegdheid van art. 53 AWR door de Belastingdienst. 36

Uitleg kan worden gevraagd over de wijze van uitoefenen van bevoegdheden door de Belastingdienst. In dit Wob-verzoek ging het over de aanwending van de informatiebevoegdheid van art. 53 AWR (derdenonderzoek) in de financiële sector. De vraag of door de Belastingdienst bij het uitoefenen van deze bevoegdheid rekening wordt gehouden met het informele of afgeleide verschoningsrecht stond hierin centraal.

Wob-verzoek inzake het vaststellen van de fiscale woonplaats en fiscalevestigingsplaats.37

Waar iemand woont en waar een lichaam is gevestigd, wordt op grond van art. 4 AWR bepaald aan de hand van de omstandigheden van het geval. Omdat dit een open norm is, heeft onze kantoorgenoot mr. N. Kolste in 2019 een WOB-verzoek ingediend waarbij is verzocht om openbaarmaking van alle (beleids-)documenten over het vaststellen van de fiscale woonplaats van natuurlijke personen en lichamen in situaties waarbij wel of geen verdrag van toepassing is. De 200 vrijgegeven pagina’s laten vervolgens vooral interne presentaties van de Belastingdienst zien. In deze interne presentaties wordt uitleg gegeven over het bepalen van de fiscale woon- en vestigingsplaats aan de hand van jurisprudentie, wetgeving en de verdragstoepassing. De voor de verzoeker meest essentiële onderdelen waarin de kaders voor toetsing en de voorwaarden voor inwonerschap en gegevensuitwisseling beschreven staan zijn – onder verwijzing naar art. 10 lid 2 onder d WOB – helaas zwartgelakt of niet verstrekt. Deze uitzonderingsgrond, die inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen moet veiligstellen, zou zich verzetten tegen het delen daarvan. Zonder de beschikking te hebben over de zwartgelakte documenten/passages is het natuurlijk niet mogelijk om te beoordelen of deze grond terecht is aangevoerd. Wat ons betreft komt het veelvuldig zwartlakken de transparantie en rechtszekerheid in ieder geval niet ten goede.38 De rijksbrede instructie voor het behandelen van Woo-verzoeken heeft het in het voorwoord over een nieuwe, open bestuurscultuur.39 Een cultuur waarbij vrijuit wordt geadviseerd én informatie zo veel mogelijk openbaar wordt gemaakt. De oproep aan de ambtenaren is om niet alleen volgens de letter van de wet maar ook naar de bedoeling van de Woo te gaan handelen. Bij die oproep sluiten wij ons graag aan.

Conclusie

Dankzij de komst van de actieve openbaarmakingsplicht in de Woo wordt een actievere houding van bestuursorganen verwacht. Transparant overheidshandelen is beter in de wetgeving verankerd. De passieve openbaarmaking onder de Woo werkt nagenoeg op dezelfde wijze als de openbaarmaking naar aanleiding van een Wob-verzoek. Het doen van een Woo-verzoek is relatief eenvoudig en is met verschillende waarborgen omkleed. Iedereen kan een Woo-verzoek indienen. Er zijn weinig formele vereisten. Weigeringsgronden moeten restrictief worden toegepast. Met de komst van de Woo zal informatie over persoonlijke beleidsopvattingen vaker openbaar moeten worden gemaakt dan onder de Wob. De verzoeken kunnen – zoals uit de voorbeelden blijkt – duidelijkheid verschaffen over (beleids)standpunten van de Belastingdienst en de toepassing van wettelijke regelingen. Ze kunnen zelfs aanleiding zijn voor de Belastingdienst om bestaand beleid te heroverwegen. Alle reden dus om de (verruimde) mogelijkheden van de Woo te benutten.

1 G.B. Bakker en mr. C.E. van Dijk zijn beiden werkzaam bij Jaeger Advocaten- Belastingkundigen.

2 Kamerstukken I 2020/21, 33 328, nr. AB.

3 Zie ook: art. 2.5 Woo.

4 ‘Besluit Wob-verzoek over documenten toeslagenaffaire’ op 26 november 2021 door Ministerie van Financiën.

5 Kamerstukken II 2020/21, 35 510, nr. 2.

6 Zie ook: ‘Van Wob naar Woo’, Juridische handreiking voor gemeenten over de Wet open overheid, door VNG en Pels Rijcken.

7 Art. 3.1 en art. 3.3 Woo.

8 Kamerstukken II 2019/20, 25 112, nr. 9, p. 20-21.

9 Kamerstukken II 2013/14, 33 328, nr. 9, p. 72. & Kamerstukken II 2013/14, 33 328, nr. 12, p. 44-45.

10 Zie: www.open.overheid.nl.

11 Art. 5.2 Woo. Zie ook paragraaf 4.6.1 van de rijksbrede instructie voor behandelen

van Woo-verzoeken, gepubliceerd 1 april 2022. Ten behoeve van de vraag wanneer

persoonlijke beleidsopvattingen openbaar gemaakt worden, is in de instructie een overzicht opgesteld in paragraaf 4.6.6.

12 Kamerstukken I 2020/21, 33 328, nr. Q, p. 11.

13 Art. 1.1 Woo.

14 Art. 4.1 lid 2 Woo.

15 Zie: https://www.belastingdienst. nl/wps/wcm/connect/bldcontentnl/

standaard_functies/prive/contact/rechten_en_plichten_bij_de_belastingdienst/wob-verzoek/.

16 Art. 4.7 Woo en MvT Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 112, nr. 3.

17 Kamerstukken I 2021/22, nr. 1, item, 11, p. 42 (Handelingen I).

18 Art. 4:5 lid 1 aanhef en onder b Algemene wet bestuursrecht (Awb).

19 Art. 4.4 Woo. NB Anders dan onder de Wob gelden er in de Woo geen afwijkende termijnen meer wanneer een verzoek (mede) ziet op milieu-informatie.

20 Art. 2.1 Woo.

21 Kamerstukken II 2019/20, 35 112, nr. 9, p. 16-17 waar wordt verwezen naarABRvS

20 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:899.

22 Zie art. 8:42 Awb.

23 Bijvoorbeeld: HR 4 mei 2018, ECLI:NL:HR:2018:672, 16/04237 (conclusie A-G IJzerman), BNB 2018/164, m.nt. G.J.M.E. de Bont.

24 D.G. Barmentlo & R. Ruijters, ‘De nieuwe Wob’, Loonzaken 2016, afl. 6.

25 Art. 5 lid 1 en 2 Woo.

26 Latour, R. (2021, 7 juli). Ook Belastingdienst moet op Wob-verzoek reageren.

Taxence. Geraadpleegd op 10 maart 2022, https://www.taxence.nl/formeel-belastingrecht/ook-belastingdienstmoet- op-wob verzoek-reageren/.

27 MvT Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 328, nr. 3, p. 38.

28 AbRvS 29 mei 2000, ECLI:NL:RVS:2000:AA7031m 199901146/1, V-N 2000/31.3, m.nt. Redactie Vakstudie Nieuws & Kamerstukken II 1986/87, 19 859, nr. 3 p. 35.

29 Art. 5.1 lid 3 Woo.

Stuur een reactie naar de auteur